1樓：匿名使用者
「以租代徵」是近年來凸現的一種違法用地新形式，這種行為危害極大，既干擾了建設用地管理秩序，又影響了國家「保增長、保紅線」政策的落實。在「以租代徵」的背後，究竟有哪些推手在推波助瀾？我們有必要針對「以租代徵」現象進行認真分析解決。
一、「以租代徵」 概述
「以租代徵」是指違反土地利用規劃和土地利用計劃管制，規避農地轉用和徵地依法審批、規避依法繳納新增建設用地有償使用費、規避依法繳納徵地補償費和安置補助費，以出租(承租)、承包等方式，用農民集體土地搞專案建設。
（一）「以租代徵」的表現形式
1、用地單位或個人直接與村委會簽訂協議租賃土地；
2、基層**直接租賃農村集體土地；
3、基層**轉租農村集體土地；
4、基層**作為土地租賃中介人促成租地行為；
5、村自行出租自己的承包地；
6、村委會租用農戶的承包地搞非農建設。
（二）「以租代徵」相關主體錯誤觀念
1、農民：「與其土地被國家徵收獲得較少補償，不如自己開發多賺租金。」
「如果徵地辦廠，即使一畝給上幾萬元補償，不到10年就用完了。租地既不失地，又不用種地，每年還能領國家的糧食直補。」國家土地督察北京局的一項問卷調查發現，73%的農民願意或比較願意以「以租代徵」形式出讓土地。
2、地方**：「『以租代徵』有諸多『好處』，何樂而不為？」
「以租代徵」用地專案的落地，往往與當地**的默許、縱容甚至直接參與分不開。「以租代徵」可以規避建設用地審批的高昂成本，加快專案上馬進展的速度，又可以脫逃法定的稅費和免除佔用耕地而必須履行的佔補平衡義務。地方**不必為徵地補償費用和被徵地農民安置、長遠生計等問題困擾，更關鍵的是，可以突破建設用地指標的限制。
3、用地企業：徵地成本高、報批程式繁瑣、週期長，不如籤個租地協議，直接用地省時省事又省錢。
（三）「以租代徵」 危害的具體表現
「以租代徵」表面上成全了部分地方**、企業和農民的「三贏」，實際上埋下了嚴重影響國家巨集觀調控、威脅國家法治和社會長治久安的種子。
1、農民合法權益保障成問題。擅自佔用農用地進行非農業建設屬於非法行為，決定了租賃農民集體土地的合同的違法性，當然得不到法律的保護。這些違法建設專案一旦被查，土地無論如何處置，農民都將成為違法的「**」和以身試法的犧牲品。
2、國家糧食安全和巨集觀調控嚴重受影響。大量「以租代徵」事實的發生，農村集體建設用地數量劇增，耕地甚至基本農田大量流失，國家無法切實控制住新增建設用地供給，長此以往國家糧食安全將受到威脅，耕地紅線將被突破。
二、**「以租代徵」存在的原因
（一）直接原因與我國目前實行的土地徵用補償制度有關
1、農民對於土地權利的喪失
現有徵地制度是以農民土地權利的轉移為其核心特徵的。當集體土地被徵收成為國有土地，進入工業化、城市化範圍之內的時候，農民喪失了對於土地的所有權。相反，以租代徵意味著農民並未喪失對於那些進入工業化、城市化範圍的土地的所有權，工商企業所獲得的只是有限時間內的使用權。
2、農民的土地利益受損
土地補償標準太低。土地補償按《土地管理法》第47條的規定：按照前3年平均畝產年產值計算，最高不超過30倍。
可是在實際執行中，因30倍需要經過省級人民**批准，所以一般都很難達到，多數都在15—25倍之間，按照一般耕地計算，農民被徵用一畝地，實際得到補償一般在2-3萬(不含城市郊區)左右。2023年12月31日我省公佈《關於公佈安徽省徵地補償標準的通知》（皖政〔2009〕132號），上調徵地補償標準，但幅度仍不是很大。
再者，徵地制度給予農民的補償多數是一次性的，農民在一次性獲得這筆補償後，就喪失了對土地的一切權利，成為失地農民，生活水平下降。相反，以租代徵讓農民有權永久性分享土地收益，而且，隨著土地增值，這種收益也理應水漲船高。
3、徵地程式不完善
在徵地程式方面，農民缺位，不能充分表達自己的意願，也是「以租代徵」行為蔓延的因素。本來，我國的徵地補償有著嚴格的民主議定程式，農民應有參與權。可是在實際工作中，農民的意願往往難以表達，無形中增大了農民與徵地部門的對立情緒。
而「以租代徵」最大的優勢在於，農民能直接與佔地單位討價還價，確保了農民對土地使用權的權利不喪失，所以農民寧可被「長期租賃」也不願意徵用。
（二）深層次根源與我國農村現有的土地產權制度的弊端有關
根據我國的憲法及有關法律規定，我國的土地所有權分為國有與集體兩種所有制。國有土地使用權可以按照市場經濟的規則進入流轉渠道，如可以設定擔保物權、進行交易等等。但作為農村集體土地的使用權，土地除了作為自然的可利用資源之外，還承擔著維護社會公平、保障農民生活等其他的作用，雖然按照現行的法律可以轉包、轉租，但由於其不能出讓、設定擔保物權，集體土地仍然不能實行商品化以按照市場規律進行合理的配置。
隨著市場經濟的發展，國有、集體土地的兩種權益的差別應逐步地予以消除。
三、解決「以租代徵」問題的對策**
為了確保中國耕地「18億畝紅線」，採取階段性突擊行動查處「以租代徵」，自然有其政治合理性。但「運動式執法」並不能從根本上解決當前中國的土地亂象，筆者認為，要徹底解決以租代徵問題必須運用法律和政策兩種手段，一是改革我國土地徵收制度，二是加強我國集體土地租用的法律制度建設，規範農村土地租用行為。
（一）完善土地徵收制度，保護農民土地權益
1、嚴格限定土地徵收範圍，土地徵用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，「國家為了公共利益的需要」，可以徵用農村集體所有的土地。其它非公益性用地，不能依靠徵收農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。
2、打破國有土地對建設用地**的壟斷，使集體土地使用權直接進入土地一級市場自由流轉和增值。在市場經濟下，**的主要職能只能是巨集觀調控，對於土地徵收，**的主要精力應該集中在土地規劃、資訊服務和執法監督上，應允許按照土地利用規劃為建設用地的集體土地的使用權直接進入土地的一級市場。農民可以通過以土地承包經營權入股或通過出租土地承包經營權等方式，直接分享土地流轉所帶來的收益。
3、提高對農民的補償，加強對失地農民的社會保障。我國的土地徵收補償應該借鑑世界上通行的做法，採用市場機制，將徵地**與市場**掛鉤，按被徵收土地的市場**對失去土地的農民進行補償，即將土地徵收和使用過程中的增值收益在國家、集體和農民之間進行合理分配，保證農民取得足夠的土地增值收益，國家取得必要的增值稅收。對失地農民要依法納入社會保障體系，確保他們不因徵地而生活水平降低，促進社會穩定，實現國家、集體、個人利益共同保護。
4、規範引導土地出租的市場行為。當前，基層**和工商企業用地為「逃避土地計劃調控，規避土地收益稅費政策的調控」，繞過土地審批程式，直接與農民進行私下交易，以較低的成本，將農用地轉為非農建設用地，這本身並不是土地使用權出租的錯，隨著市場經濟的發展，土地使用權出租的市場交易將會越來越多。要解決在徵地過程中存在的突出問題，不是要取消土地使用權的出租，而是要進一步規範、引導土地出租的市場行為，加大對土地出租市場的執法監督管理，加大對非法出租土地行為的打擊。
（二）加強我國集體土地租用的法律制度建設
1、現行土地管理法律法規對農村集體土地租用的規定
從現行的法律法規規定來看，基本上是禁止農村土地出租或租賃。
《土地管理法》第63條規定：「農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。」可見，農村土地可以出租用於農業建設，不能出租用於非農業建設，農村土地出租是有條件限制的，而非絕對不能。
近年來，***與國土資源部頒發了一些法規：2023年8月《***關於加強土地調控有關問題的通知》，通知指出：「農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，納入年度土地利用計劃，並依法辦理農用地轉用審批手續。
禁止通過「以租代徵」等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃並嚴格限定在依法取得的建設用地範圍內。未依法辦理農用地轉用審批，國家機關工作人員批准通過「以租代徵」等方式佔地建設的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過「以租代徵」等方式佔地建設的，屬非法佔地行為，要依法追究有關人員的法律責任。
」在實際經濟活動中，農村土地隨著經濟的發展，流轉是必然的，而農村土地的流轉主要有轉包形式，法律禁止農村土地買賣、出租、轉讓、抵押，農村土地的流轉非常有限，近年來農村土地出租現象儘管國家三令五申禁止，但結果是禁而不止。
對於以租代徵違法使用土地者，現行法律法規的規定不足以懲戒，違法付出的成本太低，利潤巨大。因此，我們應當規範農村土地的租用或租賃，制定相應的法律法規，使違法者得到應有的嚴厲懲罰，從而使農村土地得到保護。
2、對農村集體土地租用法律制度建設的建議
將租用農村集體土地與徵用農村集體土地一樣，規範其租用條件、主體、客體、用途、租用合同、租賃登記、租金標準、租用期限、復耕經費的提取與積累、違法責任等方面的內容。有關規定可以在《民法》、《合同法》、《土地管理法》中進行具體規定，也可以就農村集體土地租賃制定單行法律法規。
（1）對租用土地的條件，《土地管理法》第63條明確規定農村集體土地只能轉讓、出租給農業建設，非農業建設不能租用土地。「農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，納入年度土地利用計劃，並依法辦理農用地轉用審批手續。」法律法規的規定都非常明確，建設用地必須辦理審批手續，不得直接租用農民集體土地。
（2）對租用主體的規定，按《合同法》的基本原則，土地租賃合同應是民事合同，主體地位平等，主體適格，因此，如果土地出租，出租人只能是農民集體或土地所有者農民們，不能是地方**，也不能是村委會，承租人根據法律法規規定，可以是**、企業、個人或其它組織。
（3）土地出租的客體。農村集體土地出租的客體明確規定是土地使用權，而非土地所有權，所有權仍是農民的。這與土地徵收不同，徵收的是土地所有權，具有不可逆轉性，土地出租可以逆轉。
（4）土地租用用途的限制。土地租用由於所有權是屬於農民的，因此，對租用土地的用途法律法規應有限制性的規定，基本原則是不得破壞土地的耕種要求，如不得開採、取土、建有環境汙染的企業、商品房開發等，租賃到期通過復墾必須達到耕種的要求。
（5）土地租用合同內容的格式條款。由於農民本身的法律知識欠缺，他們在籤合同時，要使合同條款全面完善有一定的難度，國土地資源部可以製作租用農村集體土地合同樣本，解決因條款的欠缺而造成的土地糾紛。
（6）土地租用審批登記的規定，農村集體土地要制定一套可操作性強的審批程式。目前農村集體土地出租沒有實行登記，土地租用應在原土地登記機關辦理租用登記手續，參照《土地登記辦法》第二十八條規定：「依法向**土地管理部門承租國有土地的，承租人應當在簽訂租賃合同之日起三十日內，持土地租賃合同和其它有關證明檔案申請承租國有土地使用權登記。
」由於該條只規定國有土地租賃要求登記，同樣，農民集體土地租用也按照這個規定登記。
（7）土地租用的租金標準，這個問題是土地租用的核心問題。土地徵收與徵用有補償標準，而土地租用應當有國家制定的指導性標準。為了防止土地租用暴利的產生和出租者的寄生生活產生，必須進行土地價值評估，建立一套評估體系，根據租用者租地時間的長短和用途確定租金標準，用於農業且時間較長的，租金可以適當低一些，用於工業等非農業的，租金可高一些。
（8）土地租用期限的限定。租地的期限不能參照國有土地的使用年限40年、50年、70年，而應當根據《合同法》的規定，租用最長期限為20年或10年，期滿後，根據需要和實際情況，再續簽合同。這有利於保護土地和農民的權益。
（9）土地租用復耕費用的提取與積累。土地租用可能用於農業建設，也可能用於非農業建設，對用於農業建設而從未改變用途的，復耕費用的提取可少一些，而用於非農業建設的復耕費用的提取根據其對土地耕種破壞的程度，應加大經費的提取數量，經費的提取必須每年進行，專款專用。
（10）對土地租用違法責任的規定。對違法租用土地者，應當嚴懲，而對違法出租土地者，不管是地方**還是農民個人都應當嚴懲不貸，都應當付出高昂的成本。
近年來，我國在部分省市開展了農村集體土地制度改革的試點工作，取得了可喜的成績，獲得了寶貴的經驗。2023年10月在廣東省全省範圍內實施的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》規定，「允許集體建設非農用地不必經過**徵用而可通過招拍掛等方式進行出讓、轉讓、出租和抵押。」，而且《辦法》使集體土地所有權與國家土地所有權實現了同地、同價、同權，為今後地方建設用地短缺提供了一條參考路徑。
2023年7月農村土地流轉模式在重慶出現新突破，重慶市工商局出臺新政，允許該市農民以土地承包經營權直接入股，支援作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶探索農村土地流轉新模式。
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